Por qué fracasaron las negociaciones por Karabaj

El tema que me pidieron aborde, “Por qué fracasaron las negociaciones de Karabaj”, es uno de los más fáciles y, al mismo tiempo, de los más difíciles para discutir. Fácil porque hay muchas razones para el fracaso de las negociaciones para elegir. Difícil, porque las opciones traen consigo una cierta responsabilidad para los actores en cuestión, una responsabilidad tanto más difícil de aceptar considerando a dónde nos ha llevado ese fracaso, los desastrosos acontecimientos históricos que estamos presenciando.

Por lo tanto, además de la limitación del tiempo disponible, mi presentación estará limitada por dos factores:

(1) la moderación apropiada para un tiempo de guerra, y

(2) mi fuerte sensación de que las partes en el conflicto, que incluye la idea de que la parte armenia todavía no está preparada – si es que alguna vez lo estará – para aceptar su parte de responsabilidad en este fracaso.

Primero, ¿Quiénes son las partes en el conflicto?: Azerbaiyán, Nagorno Karabaj y Armenia. Y ahora Turquía.

¿Qué otros actores tienen un interés directo en el resultado? Rusia, Turquía, Irán, Estados Unidos, China, Georgia y otros países con movimientos secesionistas; la OSCE y la UE, la ONU, la OTAN, la Organización de Estados Islámicos; British Petroleum y otras importantes empresas de petróleo y gas que han invertido en la exploración, exportación, transporte y uso de los recursos de hidrocarburos de Azerbaiyán. Y la diáspora.

¿Quién ha intentado o ha estado involucrado en negociaciones en varias ocasiones? Rusia, Kazajstán, Irán, Turquía, Italia, Suecia, Finlandia, Francia, Alemania, Estados Unidos, la ONU incluso, en un momento; y el Comité Olímpico Internacional, por extraño que parezca.

¿Quién ha intentado o realmente a mediado? como intermediario directo Rusia; Rusia y Kazajstán, Irán, EE. UU.; en negociaciones secretas en Ginebra Turquía, Rusia, Estados Unidos, Azerbaiyán y Armenia; y en consulta confidencial los asesores de los presidentes de Azerbaiyán y Armenia. 

El ganador fue la OSCE a través de su Conferencia de Minsk, reducida a la copresidencia tripartita del Grupo de Minsk, el actual Grupo de actores: Rusia, Francia y Estados Unidos.

¿Cuáles han sido los elementos del conflicto en negociación?

1. Cesación del fuego durante períodos de guerra activa
2. El estado futuro de Nagorno Karabaj o Artsaj
3. Siete distritos alrededor de la región autónoma de Karabaj de la era soviética no poblada por armenios dentro de las fronteras reconocidas internacionalmente de Azerbaiyán, distritos que estaban bajo el dominio armenio. Control para el verano de 1993. Esta es una dimensión de este conflicto que es diferente de otros conflictos similares de la era soviética.
4. Garantías de seguridad para cualquier estatus acordado y para las poblaciones civiles afectadas por cualquier acuerdo. 
5. Y en menor grado garantías para refugiados y desplazados internos en su mayoría de Nagorno Karabaj y los siete distritos en general.

Ya debería ser obvio que nos enfrentamos a un tema complejo, con las partes en el conflicto que no están dispuestas a hacer las concesiones necesarias o con mediaciones ineficaces. Probablemente la respuesta sea las tres.

Es posible separar el período de 1991 a 2020 en dos períodos distintos en lo que respecta a las negociaciones sobre el conflicto de Karabaj.

El primero es de 1991-1997, durante la administración del primer presidente de Armenia, Levon Ter-Petrossian. Durante ese período, Armenia pensó que la guerra no había terminado con el alto el fuego de 1994, que era probable que el equilibrio de poder cambiara a favor de Azerbaiyán, que consideraba que el tiempo no estaba de nuestro lado, que si había que hacer concesiones, sería mejor hacerlas cuando el lado armenio estaba en una posición de fuerza. 

La administración Ter-Petrossiana consideró que:

(a) el problema era primordialmente suyo y apoyó el trabajo de los mediadores con sus propias iniciativas e ideas,

(b) el conflicto fue principalmente un problema entre vecinos sin atribuirle ningún significado global simbólico ,

(c) el problema era uno que debía resolverse por encima de todo, de lo contrario todos los demás temas – como democratización, reformas económicas, etc. – carecerían de sustento a largo plazo.

La administración de Ter-Petrossian trabajó intensamente y con urgencia hacia este objetivo, enfrentándose en ocasiones al desacuerdo, incluso a la oposición activa, de la dirección de Karabaj. 

En dos o tres ocasiones acercó a Azerbaiyán a un acuerdo que establecería la paz mediante concesiones mutuas. Para hacer eso, esta administración evitó muchos de los escollos que se convertirían en problemas en el segundo período, que se analizan a continuación. 

En estas ocasiones Azerbaiyán se resistió al final, esperando poder conseguir un mejor trato. La última de esas ocasiones en que parecía muy posible llegar a un acuerdo fue la propuesta de septiembre de 1997 ofrecida por el Grupo de Minsk. 

Es probable que Azerbaiyán y Armenia aceptaran ese documento como base para negociaciones constructivas, pero esta vez fue un grupo dentro de la administración de Ter-Petrossian el que se opuso vehementemente a la propuesta, y no dejó otra opción al presidente que renunciar.

El grupo se opuso al documento porque creía que la parte armenia no necesitaba hacer ninguna concesión, independientemente de lo que recibiera a cambio.

El segundo período se extiende desde 1998 hasta la actualidad. En términos generales, los siguientes problemas se destacan como factores que han hecho que las negociaciones en su mayor parte sean improductivas durante este período:

1. Las partes en el conflicto vieron ese conflicto como la continuación de episodios anteriores a las hostilidades armadas, remontándose a 1905-1907 y como parte integral de la formación de su estado y identidad nacional, especialmente en el caso de los azeríes.
2. Así, invirtieron sus identidades, perspectivas históricas y sensibilidades culturales en el conflicto y no solo sus intereses, poniendo la idea de hacer concesiones a un equivalente de una pérdida de identidad.
3. El conflicto, la suerte de la guerra en el terreno y las posibilidades de resolución fueron fundamentales en la política interna de Armenia y Azerbaiyán, legitimando o deslegitimando a los líderes de los gobiernos; un proceso que empujó a las poblaciones hacia posiciones más nacionalistas y maximalistas, haciendo posible las concesiones difíciles y proporcionándoles a sus líderes las excusas para no hacerlas.
4. Además, como consecuencia, las sociedades se volvieron extrañas entre sí. No están dispuestas a entenderse, y cada una ve al otro como completamente indigno de confianza, por decir lo mínimo. En el caso de Azerbaiyán, el perdedor de la primera gran ronda de batallas, esta alienación se convirtió en un odio absoluto con tintes racistas. Aunque la parte armenia equiparó cada vez más a los azeríes con los turcos – por lo tanto, genocida por naturaleza- la parte armenia no imitó esa postura azerbaiyana.
5. Además, al considerar ideas, propuestas, posibles soluciones, cada lado imaginó los peores escenarios posibles que seguirían, sin tener motivos, para no confiar en el otro. Y atribuir las peores intenciones posibles al otro. Por lo tanto, todo el proceso de negociaciones se vio socavado por la postura alternativa de arriesgarse con la guerra en lugar de la paz.
6. En su mayor parte, las partes en conflicto definieron sus demandas máximas pero no las mínimas, haciendo que las negociaciones sean resbaladizas. Por lo tanto, fueron tras lo que querían y no lo que necesitaban. Cuando una de las partes estaba dispuesta a ser flexible, la otra no lo estaba. Por lo tanto, ambos perdieron oportunidades para beneficiarse de la flexibilidad del otro. Al hacerlo, cada parte en el conflicto se basó en su versión de la historia, en su sentido de victimización, pero sobre todo en los principios del derecho internacional, cada una de las cuales destacó los que respaldan sus demandas. Todos querían creer, erróneamente, que se adoptaron principios internacionales para proteger los intereses de las naciones pequeñas, cuando en realidad son formuladas para las grandes, sirven a los intereses de las grandes y pueden ser utilizados o descartados a voluntad de las grandes.
7. Las partes ignoraron el hecho de que las tecnologías de la comunicación modernas no permiten distinciones entre palabras y retórica destinadas al consumo interno y aquellas pronunciadas para una audiencia internacional. La mayoría de las veces, cada lado encontró consuelo en las declaraciones públicas populistas y extremistas del líder del otro para justificar su falta de disposición para hacer concesiones e invertir la energía, imaginación, paciencia y capital político necesarios en las negociaciones.
8. Cada parte en el conflicto imaginó que el tiempo estaba de su lado. Cada lado se convenció de la validez de su argumento. Azerbaiyán confiaba en que el tiempo proporcionaría los beneficios de su diplomacia petrolera y sus ingresos petroleros para asegurar el apoyo internacional continuo para su posición y prepararse para la próxima guerra. La parte armenia pensó en la diáspora como el recurso equivalente que contrarrestaba los activos de Azerbaiyán. La diáspora armenia no hizo nada para desengañar a Armenia y Artsaj de sus ilusiones. Evidentemente, algunos argumentos obviamente eran más válidos que otros. Mientras tanto, se perdieron oportunidades.
9. Tras el colapso de la Unión Soviética, los dos pueblos tendieron a reemplazar la llamada ideología socialista por el nacionalismo, y el Politburó de Moscú por los republicanos de Moscú, Bruselas y Washington. Eso no dejó espacio para el desarrollo de un sentido de regionalismo e intereses regionales comunes más allá de sus diferencias sobre el conflicto.
10. La disolución de la Unión Soviética puso fin a las bases ideológicas de la Guerra Fría, pero no a las rivalidades geopolíticas. La disolución de la Unión Soviética había abierto nuevas áreas de contención y control. El sur del Cáucaso fue uno de ellos.
11. Nos enfrentamos a una paradoja interesante: los mediadores del Grupo de Minsk, Rusia, Estados Unidos y Francia, tenían intereses en conflicto y perseguían objetivos opuestos con respecto a una variedad de cuestiones globales y regionales. Sin embargo, lograron una rara unanimidad sobre los aspectos básicos con respecto a los dos temas más importantes del conflicto de Karabaj: la retirada de las fuerzas armenias de los siete distritos acompañada de medidas para garantizar la seguridad de la población de Artsaj, en el entendimiento de que las negociaciones sobre el futuro seguiría el estado de la región.

Sin embargo, Estados Unidos y Rusia a menudo se controlaban entre sí cuando se trataba de los detalles y otros aspectos del plan. Cada uno quería asegurarse de que cualquier plan maximizaría sus intereses e influencia en la región y minimizaría los del otro. En otras palabras, los mediadores intentaron resolver sus propios problemas, más allá del propio conflicto de Karabaj.

El resultado fue una mediación ineficaz. Les resultó imposible lograr el equivalente de los Acuerdos de Dayton, que resolvieron el conflicto de Bosnia y Herzegovina. En este caso, el mediador, EE.UU., utilizó toda su influencia y recursos para obligar a las partes a hacer concesiones para llegar a un acuerdo. En este caso, los tres mediadores, es decir, tres de los cinco miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, una superpotencia y dos potencias principales, no obtuvieron mejores resultados que los de otros tres estados. A cada mediador le preocupaba que ejercer presión sobre una de las partes pudiera llevar a esa parte a la otra.

Lo que estamos presenciando hoy es una repetición de ese patrón. Los tres copresidentes del grupo de Minsk se esfuerzan por lograr un alto el fuego efectivo. Los tres piensan que la primera orden del día debería ser el cese de las operaciones militares sobre el terreno. En esto, están de acuerdo con Armenia, mientras que Azerbaiyán y Turquía no están de acuerdo. Rusia está tratando de ubicar a sus propias fuerzas de paz en una región que tiene una importancia geopolítica considerable para ellos, y Estados Unidos se opone a la idea y propone, en cambio, que fuerzas de paz escandinavas se desplieguen. Y no hay acuerdo sobre tales fuerzas. El resultado puede ser una inacción total.

Algunas breves observaciones sobre los primeros cuatro puntos de la lista de puntos de negociación:

Cesación del fuego durante períodos de guerra activa

Hubo dos períodos de guerra significativa: 1991-1994 y el actual que se inició hace un mes. El primer período duró mucho porque Azerbaiyán se negó a aceptar un alto el fuego porque comenzó a perder territorio y continuó luchando para recuperar lo que había perdido; y, en el proceso, perdió más. La parte armenia ofreció un alto el fuego a cada paso. Azerbaiyán se resistió a pensar que un alto el fuego congelaría la situación y que las heladas podrían durar demasiado. Eso es hasta mayo de 1994 cuando ya no fue capaz de luchar.

También en este momento Azerbaiyán se niega a permanecer en un alto el fuego, pero esta vez porque está ganando terreno y no ve ninguna razón para detenerse. Azerbaiyán cree que puede mejorar su ventaja sobre el terreno y dejar lo menos posible para la mesa de negociaciones.

El estatus futuro de Nagorno Karabaj o Artsaj, el tema central

Azerbaiyán insiste en que el principio de integridad territorial, es decir, el estatuto de Karabaj, sea independientemente de lo que se negocie: tiene que ser parte de Azerbaiyán. Es importante señalar que en ocasiones se retiró esa insistencia categórica y dejó la determinación final para negociaciones de una segunda etapa.

En ocasiones, la parte armenia manifestó su voluntad de dejar el estatuto definitivo para una segunda fase de las negociaciones, pero por lo demás insistió en la independencia de Karabaj o en el acuerdo de Azerbaiyán sobre el derecho de autodeterminación del pueblo de Artsaj a través de un referéndum futuro, que equivale a lo mismo.

Es obvio que, dadas las circunstancias, es imposible llegar a un acuerdo sobre el estatus. Insistir en ello en este momento significa cierto fracaso de las negociaciones. La única solución sería dejarlo para el futuro.

La comunidad internacional, incluidos los mediadores, se pusieron unánimemente del lado de Azerbaiyán en esta cuestión. Cuando se les obligó a articular su posición en una propuesta a las partes, insistieron constantemente en la integridad territorial de Azerbaiyán, lo que significa algún tipo de estatus autónomo para Karabaj dentro de Azerbaiyán. Sin embargo, al darse cuenta de que el acuerdo entre las partes sobre este tema es imposible en este momento, prefieren posponer las negociaciones sobre el estatus para más adelante.

Los siete distritos alrededor de Artsakh bajo control armenio.

Si las negociaciones sobre el estatuto deben dejarse en una segunda fase, ¿Qué implicaría una primera fase? Principalmente el regreso de esos distritos a Azerbaiyán y posiblemente uno de ellos, Lachin, al control internacional.

Azerbaiyán dejó en claro que independientemente de cuándo se determine el estatus de Karabaj o cuál sea, nunca aceptará que esos siete distritos permanezcan bajo control armenio. Que iría a la guerra por esos distritos más rápido que por Karabaj. También dejó claro durante los últimos 25 años que cuando fuera a la guerra por ellos, no tendría la obligación de detenerse en retomar esos siete distritos; que dado que consideraba a Karabaj como parte de Azerbaiyán, también tomaría a Karabaj militarmente, y luego vería qué queda por negociar.

La parte armenia justificó la toma de estos distritos como necesaria para la seguridad inmediata de la población de Karabaj cuando durante la primera guerra de Karabaj las fuerzas azerbaiyanas utilizaban esas alturas para bombardear a la población armenia. Posteriormente, el control de estos distritos se justificó como moneda de cambio, aunque para algunos fue una moneda de cambio para asegurar la paz permanente, mientras que para otros estos debían ser cedidos solo a cambio del reconocimiento por Azerbaiyán de la independencia de Artsaj, una vez más, una búsqueda imposible. Pero al final, estos distritos llegaron a ser descritos como territorios liberados, incluso por funcionarios gubernamentales en más de una administración, como territorios que nunca podrían ser devueltos, pasando así la cuestión de Karabaj de una cuestión de autodeterminación y seguridad de un pueblo, a una de engrandecimiento territorial con todas las consecuencias que conlleva ese cambio. Aquellos que pensaban lo contrario se caracterizaron como derrotistas y traidores.

También en este tema, la comunidad internacional, incluidos Rusia, Estados Unidos y Francia, dejaron en claro que bajo ninguna circunstancia aceptarían que estos distritos queden bajo control armenio. Lo han dicho constantemente durante más de dos décadas. Por tanto, la comunidad internacional se puso del lado de Azerbaiyán en las dos cuestiones centrales del conflicto; no hay aquí “amigos” de Armenia.

De igual importancia, es importante señalar que el control armenio de estos distritos inicialmente tomado para la seguridad de nuestro pueblo se convirtió en un irritante y poderoso escollo que produjo más inseguridad que seguridad.

En resumen, existe una diferencia simple, marcada y crucial entre los dos períodos, 1991-1998 y 1998-2020, en lo que respecta a las estrategias de negociación: durante el primer período, que es la administración Ter-Petrossiana, la política con respecto a Karabaj era buscar activamente una resolución del conflicto. Durante el segundo período, es decir, bajo las administraciones de Kocharyan, Sargsyan y Pashinyan, la política fue esencialmente preservar el estatus quo.

Terminaré mis observaciones sobre los principales temas que se estaban negociando con algunos comentarios.

1. La fase contemporánea de este conflicto comenzó en 1988 con una campaña política en Stepanakert y luego en Ereván. Azerbaiyán es responsable de la “brutalización” y luego militarización del conflicto.
2. Si queremos llegar a la esencia del conflicto, podríamos encontrarlo en la siguiente diferencia: la parte azerbaiyana ve el problema de Karabaj como un problema de territorio que debe controlar, con o sin su población armenia. La parte armenia lo ve como un problema del derecho del pueblo armenio de Artsaj a vivir libre y seguro en sus tierras. Esta diferencia también dicta las políticas militaristas de Azerbaiyán. No los hace legítimos, pero tampoco los hace menos reales.

El lector se habrá dado cuenta, sin embargo, de que mis observaciones reconocen algunas realidades. Presentaré tres de ellos aquí:

1. Que Armenia es un participante activo en el desarrollo del conflicto y en el proceso de negociación. Esto significa que lo que dijo e hizo importó; que ningún resultado estaba predeterminado. La posición y las políticas de los partidos evolucionan y lo hacen en parte sobre la base de lo que hace y dice la otra parte. Estas premisas van en contra de la narrativa que dice que Azerbaiyán y ahora Turquía iban a hacer lo que están haciendo independientemente de lo que dijimos o hicimos. De haber sido así, no deberíamos haber dicho ni hecho nada; deberíamos haber esperado a que nuestro destino llegara a nosotros.
2. Que lo que es justo y equitativo, lo que nos merecemos y se nos debe dar, lo cruel o descortés o lo que puede ser calificado de pura indiferencia por parte de la comunidad internacional, no importa ni importarán en estas negociaciones.
3. Que ignoramos lo que la comunidad internacional – incluidos los Copresidentes del Grupo de Minsk, especialmente Rusia- nos vienen diciendo claramente y durante tanto tiempo sobre lo que creen que debería ser la solución al problema y que deberíamos estar haciendo. Actuamos como que no nos importara y ahora, sin embargo, les pedimos que nos salven, y que lo hagan en nuestros propios términos. Esta observación no tiene nada que ver con mis preferencias personales, con mi idea de una solución ideal, lo que quisiera que sucediera o mis sueños. Ninguno de estos actores, desde Azerbaiyán hasta países que nos agradan o nos odian, tiene alguna responsabilidad hacia mí o para hacer realidad mis sueños. Ignoramos estos hechos bajo nuestro propio riesgo.

Es obvio que no es un solo hecho, palabra o actitud lo que explicará las vicisitudes de las negociaciones y, al final, su fracaso. Es de suma importancia que las naciones pequeñas como la nuestra intenten obtener todos los elementos correctamente. Eso incluye la posición o posiciones en la diáspora que han jugado algún papel en las percepciones de Armenia y Artsaj como un recurso que podría equilibrar los recursos que tiene Azerbaiyán. No creo que me equivoque al afirmar que las posiciones de la diáspora han sido maximalistas y, por decir lo mínimo, no han contribuido a una valoración más realista de la situación en la patria. No conozco ninguna organización política o institución de la diáspora que haya abogado por una política más circunspecta que la que defienden los grupos políticos que dicen hablar en nombre de la diáspora.

Más importante aún, ha sido imposible encontrar a ningún académico —historiador, politólogo u otro— que haya articulado una visión crítica de tales políticas extremistas en ningún artículo, libro o presentación pública durante los 20 o más años. El estado de guerra no puede ser una excusa aquí, ya que entre mayo de 1994 y el 27 de septiembre de 2020 hubo menos de 10 días en los que tuvimos guerra activa. Lo que tenemos de los estudiosos son, en el mejor de los casos, descripciones de las políticas en Karabaj. Y nuestros historiadores y politólogos deberían conocer nuestra historia mejor de lo que existe en la imaginación popular. Abundan los ejemplos en nuestra historia de desastres que siguen a graves errores de cálculo. Es imposible argumentar que somos eruditos cuando simplemente observamos y describimos.

En esencia, uno puede encontrar los puntos básicos mencionados anteriormente en mis escritos y presentaciones durante los últimos 20 años o más, y yo estoy detrás de cada posición que he adoptado en esos artículos, incluso más hoy que en el momento de escribirlos. Aún así, me pareció importante señalar estos puntos aquí, porque estamos en una coyuntura crítica y el primer ministro de Armenia tendrá que tomar algunas decisiones difíciles que reflejarán la situación sobre el terreno en lugar de cualquier otra consideración. No está claro cuánto margen de maniobra tendrá en un momento dado, es decir, en qué medida, si es que hay alguno, el futuro dependerá de él o de Armenia y Artsaj. Ciertamente espero que no sea demasiado tarde para opinar sobre las soluciones. Y necesitará nuestra comprensión e incluso puede que necesite nuestra ayuda.

Los académicos, la comunidad y la diáspora en general tendrán que repensar sus posiciones; tendrán que encontrar una nueva voz para poder contribuir a la solución del problema en lugar de ser parte de él, presionando activamente por posiciones maximalistas que aseguraran el camino a la guerra o por su silencio. Los académicos e intelectuales no deben participar en el arte de escapar de las realidades y los hechos, un arte que es más característico, pero no menos desastroso, de los políticos.

Repetir los errores del pasado esperando un resultado diferente no es la marca de una nación que conoce su historia.

Gracias.

[Una versión abreviada de esta charla se presentó el 31 de octubre de 2020 durante la conferencia / seminario web internacional de un día titulado “Nagorno-Karabaj / Artsaj y los palimpsestos del conflicto, la violencia y la memoria”, organizado por el Centro de Estudios Armenios del Promise Armenian Institute de la Universidad de California, Los Ángeles. Esta es la versión en español de la inglesa publicada por The Armenian Mirror-Spectator]